反垄断执法"高光区"，公用事业企业反垄断合规如何做？

詹昊、宋迎、武瑶、杨雨晖

2023年2月1日，市场监管总局对重庆永康燃气有限公司滥用市场支配地位案的行政处罚予以公告。该案作为年后反垄断行政处罚第一案，彰显了反垄断执法继续聚焦公用事业领域。由于供水、供电、供气等公用事业领域与百姓民生福祉密切相关，近年来，反垄断执法机构一直将公用事业领域的反垄断执法作为工作重点，积极查处各类垄断行为。尤其是，《反垄断法》修订后企业的违法成本大幅上升，相关高管和负责人在垄断协议行为中的个人责任被明确，公用事业企业亟需增强反垄断合规意识并完善相关合规举措。

以下图表总结了近年来公用事业领域的反垄断执法案件情况。从图表可以看出，公用事业领域是垄断行为频发的高风险领域，且垄断行为也呈现多样化的特点。

• 公用事业企业的反垄断执法风险

（一）滥用市场支配地位行为

由于供水、供电、供气、供热的经营区域受限于管道、网络等基础设施覆盖范围，公用事业企业与地方政府签订特许经营协议后一般成为本地区本行业唯一从事相关经营活动的企业。这种天然的在特定区域内提供相关服务的唯一性，使得公用事业企业很容易被认定具有支配地位。然而，公用事业企业具有市场支配地位本身并不违反《反垄断法》，《反垄断法》规制的是具有市场支配地位的经营者在没有正当理由的情况下实施滥用行为。根据我国公布的相关执法案例，我们对公用事业领域常见的滥用行为类型总结如下。

1. 搭售或附加不合理的交易条件

搭售或附加不合理的交易条件行为是公用事业企业最常被认定的垄断行为之一。比如，用户申请用气、用水、用电时，公用事业企业要求用户一并购买水表、燃气灶、报警器、波纹管，或其他工程材料和保险等商品或服务，否则拒绝用户的申请。

举例而言，在重庆永康燃气有限公司滥用案（ 2023年）中，公用事业企业针对新用户，采用包干价进行报价，将用户购买燃气灶、报警器、保险作为开通燃气的前置条件，如果不同意报价方案，则拒绝给客户进行安装。在 凤阳县益民供水有限责任公司滥用案（ 2022年）中，公用事业企业限定有关单位必须一并同时采购本可以客户自行购买的安装智能（远传）水表，否则不予竣工验收。

此外，在以往的执法案例中，被反垄断执法机构认定为没有正当理由搭售或附加不合理交易条件的还涉及到下列行为类型：

• 规定用户的最低使用限额或者设置不合理的最低预交费用标准，无法满足最低使用限额或不按一定标准预交费用将不能保证公用服务的供应；
• 不允许将用户预交费用于抵扣日常公用事业收费；
• 以预付气费、用水押金等名义强制向用户收取保证金，要求用户承担本应由公用事业企业承担的计量设备费等费用，以管道建设补偿费、破口水损费等名目向用户收取不合理费用；
• 在用户购买公共产品的结算方式上，拒绝现金结算、要求用户使用指定的银行卡权。

2. 限定交易

限定交易行为是另一类公用事业企业常被认定的垄断行为。公用事业领域的经营者如在没有正当理由的情况下，限定用户或相关施工单位只能与其指定的经营者进行交易，存在较大的被认定为滥用市场支配地位从事限定交易行为的风险。限定交易行为可以是直接限定，也可以是以设定交易条件等方式变相限定。

例如，在贵州水投水务集团威宁有限公司滥用案（ 2022年）中，公用事业企业利用在威宁县城城市公共自来水供水服务市场的支配地位，在与新建房地产用水企业签订的《供水安装合同》中，限定新建房地产用水企业只能与公用事业企业进行二次供水工程交易。如不与公用事业企业进行二次供水工程交易，则不予验收或停止供水。在 芜湖湾沚中燃城市燃气发展有限公司滥用案（ 2022年）中，公用事业企业利用其市场支配地位，限定房地产开发企业新建住宅小区管道燃气安装工程只能与其交易，在其供气范围内所有新建住宅小区的管道燃气安装工程，均由其通过与相关房地产开发企业签订《居民燃气入户合同》承包建设。

此外，在以往的执法案例中，被反垄断执法机构认定为无正当理由限定交易的还涉及以下行为类型：

• 强制用户从其指定的供应商处购买依法可自行购买的商品；
• 限定管道工程、配电工程的施工单位和限定工程的施工材料、设备等；
• 强制将供水、供气等管线及附属设施的设计、施工业务交由其指定的单位承担。

除搭售和附加不合理交易条件、限定交易外，针对公用事业企业的执法案例中还涉及过对 不公平高价销售商品、差别待遇行为的处罚，例如以不公平的高价销售提供非政府定价商品，以不公平低价购买其公共产品的配套商品；或者无正当理由，对申请接入的用户在接入条件、收费标准、完成时限等方面进行差别待遇等。

（二）垄断协议行为

在涉及公用事业领域的反垄断执法案件中，被查出的垄断违法行为还涉及到横向垄断协议，具体表现为分割销售市场、固定价格等。在 湖南中民燃气公司与怀化铁路公司达成并实施垄断协议案（ 2020）中，湖南中民燃气公司与怀化铁路公司在瓶装燃气充装市场对两家经营网点进行整合，以促成两家企业按照市场份额和市场销售区域划分市场，属于分割销售市场的行为。在 重庆巫山县兴隆石化等 5家企业达成并实施垄断协议案（ 2021）中，巫山县江北令金液化气有限责任公司等5家企业达成协议，约定由1家开展经营，其余4家停止经营，并按照一定份额分配利润，实际造成了全县液化气充装价格的唯一性，反垄断执法机构认为当事人实施了"固定或者变更商品价格"、"分割销售市场或者原材料采购市场"的垄断协议行为。

此外，在垄断协议方面，如公用事业企业从事下列行为也具有相应的垄断风险：

• 与具有竞争关系的设计、施工企业分割市场或者固定相关设计、施工收费标准；
• 与具有竞争关系的设计、施工企业抵制或者限制使用新工艺、新技术、新产品。

（三）滥用行政权力排除、限制竞争

修订后的《反垄断法》第四十条规定，"行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争。"

虽然《市政公用事业特许经营管理办法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等办法均早已规定政府需要通过招标等公开竞争方式授予特许经营权，但是一方面该办法属于部门规章层面，效力级别较低，很多地方政府并没有遵守该等规定；另一方面对于未经公开程序授予特许经营权的情况也缺乏具体罚则，实践中存在不少公共事业特许经营权企业，通过与政府签订合作协议、备忘录的方式取得特许经营权。

因此，修订后的《反垄断法》将签订合作协议、备忘录等情形单独明确作为行政垄断的情形，可能会引发反垄断执法机构对滥用行政权力的关注。 

此外，在公用事业领域的经营者达成并实施划分市场份额、固定价格等横向垄断协议时，如该等行为是由行业主管部门主导，则可能触发滥用行政权力的风险。例如，2023年1月11日，在市场监管总局发布的2022年第五批制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动案件中，遵义市综合行政执法局通过组织会议并下发会议纪要、印发文件通知等形式，推动瓶装燃气企业整合经营，组织企业签订了《联合经营协议》《液化气门市部承包经营合同》等划分市中心城区液化气市场份额的横向垄断协议，遵义市综合行政执法局滥用了行政权力，其行为具有排除、限制竞争后果。

• 公用事业企业的反垄断司法风险

一方面，由于公用事业企业很容易被认定具有市场支配地位，公共事业企业所面临的反垄断民事诉讼风险一直存在。例如，早在2018年，南宁中院在 吴宗区与永福县供水公司滥用市场支配地位纠纷案【 (2018)桂01民初 1190号】等两起涉及供水公司滥用市场支配地位的案件中认定被告将供水设施材料、安装服务向原告捆绑销售的行为构成侵权。

又如，最高院在威海宏福置业有限公司与威海市水务集团有限公司滥用市场支配地位纠纷案【 (2022)最高法知民终 395号】明确指出，"如果具有市场支配地位的经营者为公用事业经营者，如供水、供电、供气等公用企业，或者其他依法具有独占地位的经营者，其兼具市场经营和行业管理的双重特点，对于市场竞争可以施加的影响更大，其在相关交易中只推荐特定交易对象或者只公开特定交易对象的信息，交易相对人基于上述情势难以自由选择其他经营者进行交易的，则通常可以初步认定该经营者实施了限定交易行为" 。

上述几起案件也是我国截至目前为数不多的原告胜诉的反垄断民事诉讼案件。

另一方面，随着反垄断公益诉讼制度的建立和完善，公共事业企业将可能面临公益诉讼的风险。修订后的《反垄断法》第六十条第二款规定，"经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。"紧接着，最高检《关于贯彻执行〈中华人民共和国反垄断法〉积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作的通知》中明确表示，重点关注互联网、 公共事业、医药等民生保障领域，精准开展反垄断公益诉讼检察工作。

• 公用事业企业的反垄断合规建议

由于公用事业领域垄断行为执法行动不断深化，为加强公用事业企业的反垄断合规意识，防范垄断风险，公用事业企业可以从以下具体业务层面进行合规梳理：

• 出于商业目的确需组合销售的材料和工程，应确保可以拆分并主动为客户提供不同方案，在合同或其他文件中使用加粗等方式提示或发放告知书等。
• 公用事业企业与用户、开发商的合同里要写清双方的责任权利，特别是给予用户、开发商的选择权。
• 针对用户自行采购与安装电表、水表、报警器等配套产品：
  • 由用户自行选用符合《计量法》标准要求，并能接入公司营销系统的产品，提前向用户告知产品首次检定相关规定以及办理流程和地点
  • 积极向用户提供无偿的技术支持，满足用户需求，对用户在现场安装、调试中发现的问题不推诿、不回避
• 如希望通过补贴、折扣、优惠等措施激励交易对象与公司或其他指定经营者交易时，应事前进行法律评估
• 谨慎处理与竞争对手的沟通和交流。
  • 在参与有竞争关系的企业参加或者行业协会组织的会议前，应当要求主办方提供相关议程及内容，事先咨询企业竞争合规专业人员是否具有违法风险。
  • 当会议召集人或者与会者有意讨论价格、成本、交易条件、交易对象、市场分割、限制新技术新产品等与竞争有关的敏感信息时，应明确拒绝或者离开，并主动向反垄断执法机构报告。
• 在面临行政机关具有反垄断风险的行政指令时，公用事业企业应当予以拒绝，并可以向反垄断执法机构举报。如果被迫实施了相关垄断协议行为，如果公用事业企业能够证明其达成垄断协议或从事的滥用市场支配地位行为是被动遵守行政命令所导致的，可以依法从轻或者减轻处罚。

• 总结

在既往多起针对公用事业领域的垄断案件调查中，案件线索来源包括了房地产开发商、施工单位、用户的投诉举报，也包括了在地方政府等开展的专项督察、对公用事业企业的专项检查、落实优化营商环境工作、栏目追踪中发现线索，因此多渠道的线索来源使得反垄断执法机构极大可能会关注到公用事业企业的不合规行为。并且，随着新《反垄断法》项下公益诉讼制度的建立，以及公民个体的反垄断意识觉醒提起的行政处罚后继民事诉讼，公共事业领域经营者面临的反垄断司法风险也逐步上升。因此，建议公用事业领域的企业重视反垄断合规，在日常的经营中，应按照相关法律规定合规经营，必要时聘请专业律师进行事先的反垄断合规审计。

如公用事业企业已经获知反垄断执法机构开始针对本企业实施反垄断调查，公用事业企业应当对所有可能涉及的风险事项进行评价，发现涉嫌垄断行为，立即制定整改措施，全面整改，积极消除危害后果。同时，建议企业积极配合反垄断执法机构的调查，视情况可以就涉嫌垄断行为的性质、拟采取的整改措施以及消除危害后果的方法和时限等内容与反垄断执法机构进行沟通，请求执法机构予以指导，申请中止调查和终止调查。

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